현직 제주도의원이 제주시장을 상대로 제기한 양돈장 악취발생에 따른 과징금 부과 처분 취소소송에서 제주시가 최종 패소했다. 기준치를 초과한 악취를 발생시킨 점은 인정됐으나, 1억원이라는 과징금 액수는 과하다는 것이 핵심적 이유다. 

제주시는 최근 대법원이 제주시 소재 양돈장 3곳에서 제기한 행정소송에 대해 '심리불속행' 기각으로 원심 판결이 확정됐다고 밝혔다.

1심과 2심에서는 모두 제주시 패소 판결을 내렸다. 

양용만 제주도의원(국민의힘, 한림읍)이 제기한 과징금 부과 처분 취소 소송에서는 원고의 주장을 일부 받아들이면서 제주시가 처분한 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억 원의 부가처분을 취소한다'는 판결을 내렸다.

이 소송은 제주시가 양 의원이 운영하는 제주시 한림읍 소재 한 양돈장(1만9467㎡ 규모)에서 두 차례에 걸쳐 기준치를 초과한 악취 발생 사실이 확인되자 1억원의 과징금을 부과하면서 촉발됐다.

제주시는 2020년 12월 악취관리지역 및 악취관리지역 외 신고대상 양돈장 등에 대한 지도점검을 하면서, 양 의원이 운영하는 양돈장에서 채취한 악취 시료를 분석한 결과 희석배수가 기준치(15)를 초과한 '20'으로 측정되자 다음해 3월29일까지 '개선명령 이행보고서를 제출하라'는 내용의 개선 명령을 내렸다.

이에 원고는 2021년 3월 개선명령 이행보고서를 제출했으나, 그해 4월 제주시가 다시 해당 양돈장에서 악취 시료를 채취한 후 분석한 결과 또 다시 기준치를 초과(희석배수 20)한 것으로 측정됐다. 

제주시는 '제주도 가축분뇨 관리 조례' 규정에 따라 원고에게 사용중지명령 2개월 처분을 하겠다는 취지의 사전 통지를 했다. 이후 제주시는 사용중지명령이 내려질 경우 원고가 양돈장에서 사육하는 가축을 처분하기 곤란한 점 등을 고려해 '사용중지명령 2개월에 갈음하는 과징금 1억원'을 부과하는 처분을 했다.

원고는 이 처분에 불복해 행정소송을 제기했다.

이 소송은 양돈업계에서도 비상한 관심을 모았다. 제주도정이 가축분뇨 악취 발생에 강력히 대응하기 위해 가축분뇨 관리 조례를 통해 가축분뇨 위반시 처분 기준이 상위법인 '가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률'에서 정한 것보다 강화되면서 위법성 논란이 이어져 왔기 때문이다.

가축분뇨법에서는 가축분뇨 배출 규정을 4회 위반할 경우 '영업 정지' 처분이 내려지는 반면, 제주도에서는 1회 위반에 사용중지(영업정지) 명령 2개월, 2회 위반할 경우 허가 취소(폐쇄) 처분이 가능하고 있다.

그러나 원고측은 "상위법령보다 중한 제재를 규정한 조례 규정은 가축분뇨법에 저촉되어 무효"라고 주장했다.

뿐만 아니라, 개선명령 처분을 한 행정시장의 권한 문제도 제기했다. 가축분뇨법에서는 '시장.군수.구청장'이 개선명령을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 제주도는 기초자치단체가 없고, 제주도지사가 행정시장에게 권한을 위임한 바가 없기 때문에 행정시장은 개선명령을 할 권한이 없음에도 제주시장이 개선명령을 내린 것은 위법하다고 주장했다.

그러나 원고측이 제기한 주장 대부분은 받아들여지지 않았다.

재판부는 이 사건 처분 근거인 조례(7조1항)의 위법성 여부에 대해, "제주특별법은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 특례를 정해 '가축분뇨법 제18조 2항에서 환경부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다"면서 "규정의 문언과 체계 등을 종합해 보면, 조례 규정은 가축분뇨법에서 정한 범위를 초과했다고 할 수 없고, 가축분뇨법 시행규칙보다 무겁게 처리기준을 정하고 있다 하더라도 법률 우위 원칙에 반하는 것이라고 볼 수 없다"고 판시했다.

상위법보다 처벌 기준을 무겁게 정하고 있다고 하더라도 위법은 아니라는 판단이다.

개선명령이 가축분뇨법이 정한 범위를 초과해 무효라는 주장에 대해서도, "개선명령의 내용이 가축분뇨법에서 정한 개선명령의 범위 내에 있다고 보인다"면서 받아들이지 않았다.
 
행정시장에게 처분 권한이 없다는 주장도 받아들이지 않았다. 재판부는 "제주도 사무위임 조례에서 도지사의 권한 중 행정시장에게 위임하는 사항으로서 가축분뇨법 17조에 따른 권한을 '가축분뇨 배출시설의 비정상 운영 신고수리, 개선명령 및 이행확인'이라는 표현으로 규정해, 개선명령을 할 권한이 행정시의 장에게 위임됨을 명확히 하고 있는 점을 고려하면, 행정시장이 도지사로부터 개선명령을 할 권한을 위임받았다고 봄이 타당하다"고 밝혔다.

해당 양돈장이 악취실태조사 대상이 아님에도 악취실태조사 결과를 근거로 개선명령을 했다는 주장에 대해서도, "설령 개선명령이 악취실태조사 결과에 근거한 것이라고 하더라도, 그 조사는 돈사가 악취관리지역 외 신고대상 악취배출시설로 지정됐을 당시 이뤄진 것인데, 이후 그 지정이 취소됐다고 하여 악취실태조사가 소급적으로 효력이 없게 된다거나 위법하게 된다고 볼 근거가 없다"고 판시했다.

그러면서, "2020년 12월 악취검사결과를 근거로 한 개선명령은 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다"고 밝혔다. 

그러나 판결은 결정적으로 '비례성' 판단에서 희비가 갈렸다. 악취발생 기준치를 초과하여 관련 법령을 위반했다 하더라도, 처분이 정도가 가혹하다는 것이다.

재판부는 "제주시가 처분을 통해 이루고자 하는 공익목적의 달성과, 원고가 입을 영업상 불이익 등을 비교할 경우 그 위반 정도에 대한 제재의 범위가 비례성을 상실할 정도로 원고에게 지나치게 가혹하다고 보인다"면서 "따라서 이 처분에는 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다고 봄이 타당하다"고 판시했다.

또 "처분에 따른 과징금 1억원은 가축분뇨법에서 정한 과징금 상한액에 해당하는 큰 금액으로, 이로인해 원고가 입을 불이익이 상당히 크다고 보인다"면서 '재량권 일탈.남용'이라는 원고측 주장에 대해서는 인용했다. 

결국 제주시는 악취발생 양돈장에 대한 행정처분의 절차는 적법하게 수행하고도, '과징금 1억원'이라는 처분 수위 때문에 법적 다툼에서 판정패하는 결과를 안게 됐다.

제주시는 이번 대법 최종 패소와 관련해, 양 의원 양돈장 관련해서는 과징금(1억원)의 액수를일부 줄여 다시 부과할 방침이라고 밝혔다.

김은수 제주시 환경지도과장은 "법원의 판결은 다른 것은 문제가 없으나, 과징금의 액수가 과하다는 것이므로, 과징금 액수만 줄여 다시 부과할 계획"이라고 말했다.

◇ '악취 포집방법' 쟁점 2건의 소송 후속 조치는?

그러나 다른 2건과 관련해서는 법원 판결에 따라 제도개선을 추진하겠다고 밝혔다.

악취관련 소송이 진행됐던 다른 2건의 경우 A농장(2560.3㎡ 규모, 과징금 4320만원)과 B농장(2273.5㎡ 규모, 과징금 4320만원)에서 각각 제기한 것인데, 법원은 2개 소송에서 모두 '재량권 일탈.남용' 및 '악취간섭에 따른 채취한 시료 처분 근거로 활용불가'를 사유로 해 제주시 판결을 내렸다.

즉, 해당농장에 대한 악취 시료 채취시 인접 농장의 악취까지 더해졌을 가능성이 있어 처분 근거로 삼을 수 없다는 것이다.

이에 제주시는 악취 포집 방식을 점검해 매뉴얼을 개선하기로 했다. 또 인접 사업장에 대한 악취배제방안 마련, 악취공정시험기준과 가축분뇨법 개정 등 제도개선을 환경부에 건의하기로 했다.

제도개선을 통해 악취 관련 단속은 현행대로 강력하게 해 나간다는 방침에는 변함이 없다고 천명했다.

김은수 과장은 "그동안 국립환경과학원에서 고시한 악취공정 시험기준에 따른 시료채취를 규정대로 준수해 악취를 포집해 왔다"면서 "그러나 이번 판결로 인해 축산농가 밀집지역에서 인접농가의 악취 영향을 배제하거나 그 영향을 검사결과에 반영하기 위한 방법 등이 규정되어 있지 않아 악취 지도점검의 어려움이 예상된다"고 말했다.

이어 "규정이 마련되기 전까지 단기적으로 악취포집 외에 인접농가 악취영향 배제 근거를 확보하기 위해 대조군을 추가로 포집해 점검하고 있다"면서 "악취관리센터 등 전문기관과 지속적으로 협의해 가축분뇨배출시설 악취 관리에 최선을 다할 계획"이라고 밝혔다.

또 “축산악취로 인근 지역주민의 고통을 해소하고 불필요한 행정소송으로 이어지지 않도록 축산악취 포집방법을 보완하고 정확한 근거 마련을 위해 제도개선에 최선을 다하겠다”고 덧붙였다. <헤드라인제주>