민선 8기 제주도정의 당면 최대 과제로 추진돼 온 제주형 기초자치단체 도입을 위한 행정체제 개편이 중대 기로를 맞고 있다. 2026년 6월 지방선거 적용을 위한 마지노선인 내년 상반기 중 주민투표도 불투명해졌기 때문이다.

지방정가에서도 2026년 지방선거 가능성에 대해 "물건너간 것 아니냐"는 회의론이 커지고 있다. 불과 몇달 전의 분위기와도 확연히 다르다. 연말들어 낙관론 내지 기대론이 비관론으로 확 바뀐 것이다. 

이러한 반전의 결정적 요인은 바로 올 연말 대한민국을 뒤흔든 윤석열 대통령의 반헌법적이고 불법적인 비상계엄 선포 사태였다. '탄핵 정국'의 불똥은 지역 현안에도 크게 튀었다. 

제주특별자치도는 중앙부처와 협의를 지속적으로 하겠다는 원론적 입장을 밝히고 있으나, 행정안전부 장관의 사퇴로 공석이 되면서 주민투표 관련 모든 일정은 사실상 중단된 상태다. 

해를 넘기는 주민투표는 '내년 6월'이 마지노선이다. 2026년 6월 지방선거 적용을 위해서는 기초자치단체 설치에 관한 법률이 국회를 통과하더라도 최소 1년의 유예기간을 두고 시행해야 하고, 1년의 준비과정에서 사무배분과 청사 문제, 광역의원 및 기초의원 정수 및 선거구 획정 문제 등을 매듭지어야 한다.

그러나, 지금과 같은 분위기라면 주민투표 성사 가능성은 매우 희박하다는 것이 지방정가의 대체적인 시각이다. 

물론 기초자치단체 설치 및 주민투표 실시라는 과제는 처음부터 순탄치 않았던 점이 있다. 탄핵 정국 이전에도 정부와 국회 설득이 쉽지 않았다. 

특히 정부 분위기는 처음부터 묘했다. 제주도가 지난 7월 3개 기초자치단체(동제주시, 서제주시, 서귀포시) 설치안에 대한 주민투표를 건의했으나, 정부는 이런 저런 검토를 이유로 해 답을 계속해서 미뤄왔다.

지난 9월과 10월 두 차례에 걸친 자료 제출요구가 있었으나, 정부의 입장 정리가 늦어지며 연내 주민투표는 결국 무산됐다. 표면적 이유는 검토가 늦어졌기 때문이라고 하나, 부정적 기류가 강했던 것으로 보인다. 

지난 10월 제주도에서 열린 윤석열 대통령의 민생토론회에서 제주도에서 요청한 현안 중 유독 기초자치단체 도입과 관련해서는 말을 아꼈던 점이 이를 뒷받침한다.
 
정부 설득의 문제와 함께, 국회를 설득하는 것도 쉽지 않은 과제였다. 특히 더불어민주당 제주도 국회의원에서도 행정구역을 놓고 의견이 엇갈리며 기초자치단체 설치 법률안이 제각각 발의되는 상황이 발생했다.

위성곤 의원이 3개 기초자치단체 설치 법안을 발의하자, 김한규 의원이 제주시를 2개로 나누는 것에 대해 반대하며 현행 행정구역을 그대로 유지한 2개 기초자치단체 설치 법안을 발의한 것이다.

이러한 상황에서 엎친데 덮친격으로 비상계엄 사태 및 탄핵 정국의 중대 변수가 발생하면서, 상황은 더욱 복잡하게 꼬였다.

탄핵정국은 모든 것을 불확실 내지 불투명 상황으로 이어지게 하고 있다.

정부는 당초 대구.경북 통합 등 가이드라인이 될 미래지향적 행정체제개편권고안을 이달 말 발표하고, 이를 토대로 제주도 문제를 검토한다는 입장을 보여왔으나, 현 시점에서는 이 권고안이 예정대로 발표할지 여부도 불확실하다.
 
이달 초 예정돼 있던 제주도 주민투표에 대한 행안부 장관 보고는 계엄사태로 인해 자동 취소됐다. 제주도는 실무 협의를 지속적으로 진행한다는 계획이나 책임있는 논의가 이뤄질 수 있을지는 미지수다. 
 
문제는 여기서 그치지 않는다. 가장 중요한 것은 주민투표 실시를 요구할 주체가 사라졌다는 점이다. 

현행 제주특별법 10조 2항은 "행안부 장관은 제주도의 계층구조 등 행정체제 개편에 대한 도민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정하는 경우에는 도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다"고 규정하고 있다. 

주민투표의 실시 요구는 '장관'이 할 수 있는 사항으로 명시돼 있어, 현 시점에서는 주민투표 요구 주체가 없는 셈이다. 

설령 대통령 권한대행 체제 하에서 장관이 임명된다 하더라도, 내년 상반기 중으로 주민투표 실시는 물리적으로 어려운 점이 있다.

대통령에 대한 탄핵 결정과 조기 대선 실시를 전제로 한다면, 그 시기가 변수다. 내년 6월까지 주민투표를 실시하기 위해서는 도의회 의견 정취 30일, 실시여부 통지(7일), 주민투표 발의(7일) 등의 사전 준비절차를 감안할 때 최소 60일 전에는 장관의 실시 요구가 있어야 한다.

즉, 3~4월 중에는 요구가 있어야 한다는 것이다.

여기서 변수는 '대선' 시기다. 주민투표법에서는 "공직선거법 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 60일부터 선거일까지의 기간은 투표일로 정할 수 없다"고 돼 있다.

내년 5월 또는 6월에 대선이 실시된다면, 3~4월부터는 주민투표 실시가 불가능하다는 것이다. 

가능한 경우의 수는, 탄핵 결정이 1~2월 중에 이뤄져 대선이 3~4월에 실시될 경우, 이 경우에는 가능할 수 있다. 그것도 정부와 사전 협의를 끝내고, 대선이 종료됨과 동시에 장관이 주민투표 실시 요구를 하고 준비 절차에 돌입한다는 전제 하에서다. 

결국 주민투표는 제주도의 의지가 아니라, 정국 흐름에 따라 좌우될 수 없는 상황이다. 현재로서는 성사 가능성 보다는 무산 가능성이 크다. 

일각에서 주민투표 무산에 대비한 '플랜B' 준비 필요성도 언급하고 있으나, 실제 '플랜B'가 작동하기는 현실적으로 어려울 것이라는 전망이 우세하다. 

이는 주민투표를 건너뛰고 국회에서 기초자치단체 설치 법률을 제정해 바로 시행하자는 것인데, 이 경우 절차적 민주성 상실 논란은 물론 도민들의 자기결정권을 박탈했다는 점에서 위험성이 큰 선택지이다. 강력한 도민 저항을 자초할 수도 있다.

결국 내년 상반기 주민투표가 불발된다면, 시행시기를 늦춰서라도 차후를 도모해야 하는 방법 밖에 없다.  

제주도정은 탄핵 정국에도 불구하고 정부와 실무적 협의를 진행한다는 계획이나, 고민은 깊어질 수밖에 없는 상황이다. <헤드라인제주> 

윤철수.홍창빈 기자 다른기사 보기