<1> 제주 행정체제개편위원회 출범 배경과 논란의 촉발

제주 행정체제 개편을 위한 제주특별법 제도개선 과제의 '행정시장 직선제' 동의안이 제주도의회에서 부결되면서 거센 후폭풍이 일고 있다.

우근민 제주지사가 "아직 끝나지 않았다"면서 '주민투표'에 무게를 둔 강력한 후속대응을 시사하면서, 이 논란이 하반기 제주사회 최대 이슈로 부상하고 있다.

각 정당과 도의회는 '차기 도정에서 논의해야 한다'고 맞서는 한편, 제주도정은 당장 내년 지방선거에서 적용되지 않더라도 지속적인 추진을 천명하고 나섰다.

'책임' 공방도 크게 분출되고 있다. 도의회와 정치권에서는 우근민 지사에 모든 책임이 있다고 주장하는 반면, 제주도정은 이번 파장이 '정치적 논리'를 앞세운 정치권과 도의회의 '민의' 외면 때문이라는데 초점을 맞추고 있다.

문제는 현재의 논란상황이 왜 초래됐는지에 대한 명확한 정리가 이뤄지지 않은채 이전투구식 논쟁만 계속되면서, 찬성과 반대 어느쪽이든 제대로운 '민의' 총화를 해내지 못하고 있다는데 있다.

이러한 가운데 지금의 논란의 중심이 된 '행정시장 직선제' 권고안을 제시한 제주특별자치도 행정체제개편위원회의 출범 배경과 그동안의 논의 진행상황을 다시 정리해볼 필요가 있다.

◇ 2010년 지방선거 '기초자치권 부활' 공약...출범 직후에는?

행정체제 개편 논의의 시작은 2010년 지방선거 당시 우근민 후보의 공약에서부터 출발하고 있다. 당시 '기초자치권 부활'을 공약했다.

당시 언론을 통해 보도됐던 내용을 보면 골자는 "지방자치법상 기초자치단체를 부활하려는 것이 아니라 제주특별법을 개정함으로써 실현 가능한 것으로, 이 기초자치단체는 법인격이 없으며, 단체의 장은 주민들이 직접 선출하지만 기초지방의회는 두지 않고 도의회에 지역상임위원회를 두어 실제로 기초지방의회의 기능을 수행하도록 하겠다"는 것으로 요약된다.

그러나 선거기간 중 이 내용은 '기초자치단체 부활'의 의미로 전달되면서 지금의 '공약 불이행' 논란으로 이어지는 결과를 초래했다.

당시 새누리당 후보측은 기초자치단체 부활에 반대하며 단일 광역행정체제의 특별자치도를 더욱 발전시켜 나가야 한다는 논리로 맞섰다.

민주당 후보측은 제주시.서귀포시.동제주.서제주 등 4개 준자치시 체제를 도입하고, 4개 준자치시에 시장 직선제 도입 및 인사권.예산권 등을 부여하는 방안을 약속했다.

즉, 새누리당은 현행 체제를, 무소속인 우근민 후보와 민주당은 타이틀은 '기초자치권' 내지 '준자치시'라는 표현을 쓰면서도 내용은 지금의 시장 직선제와 비슷하게 내놓았던 것이다.

어쨌든 민선 5기 제주도지사에 당선된 우근민 지사는 취임 후부터 줄곧 "2014년 지방선거 때부터 시장 직접 선출"을 약속하며 이의 추진을 선언했다.

하지만, 취임초기 공약 타이틀에서는 여러번 변화가 있었다. '기초자치단체 부활' 내지 '기초자치권'이란 표현은 '제주형 기초자치단체 모형'으로 바뀌었다.

그리고 '강력한 추진' 의지의 표명도, "일단 도민들의 의견을 듣고, 도민들이 원하는 쪽으로"라는 다소 느슨해진 분위기를 보였다.

◇ 행정체제개편위원회 출범...'기초자치' 빠진 명칭, 왜?

그러다가 2011년 3월9일 '제주특별자치도 행정체제개편위원회 설치 운영 조례'가 제정 공포되면서 새로운 전환점을 맞는다.

지금의 행정체체개편위원회 출범 근거가 된 조례이다.

그런데 위원회 명칭은 공약을 그대로 이행하겠다는 것이라기 보다는, 원점에서 행정체제 개편 방향의 모든 안을 갖고 논의한다는 것이었다.

여기서 주목할 점은 위원회 명칭과 내용의 변경이다.

당초 제주도는 '기초자치모형 도입을 위한 추진위원회'라는 명칭으로 해 조례안을 제출했으나, 도의회 심의과정에서 '행정체제개편위원회' 조례로 대안 의결됐다.

우 지사가 공약한 '기초자치모형' 도입 추진에만 초점을 두지 말고, 여러 행정체제 개편 대안을 찾아 모두 검토하라는 의미다.

이 때부터 사실상 공약추진이 꼬였다고 볼 수 있다.

◇ 행정체제개편 대안검토...2개대안 압축...이후 '뒷짐'?

이 조례가 공포된 후 한달 후인 4월11일 학계, 시민단체, 전문가 등 15명으로 구성된 행정체제개편위원회가 출범했다. 위원들 중에서는 도의회가 추천한 인사들도 포함됐다.

위원회로 하여금 여러 대안들을 비교분석하고, 최적안을 제시하면 도민 의견수렴 등을 통해 개편 방향을 확정한다는 것이었다.

이후 논의가 본격화됐다. 행정체제개편위는 한국행정학회에 연구용역을 의뢰했는데, 최초 12개의 경우의 수를 놓고 검토가 이뤄졌다. 그리고 다시 비교검토 및 의견조사 등의 방법으로 압축과정을 거쳐 5개안이 제시됐다.

최초 제시된 5개 대안은 △현행 유지 △시장직선 △읍면동 자치강화 △기초의회만 구성 △시장직선 및 기초의회 구성 등이다.

행정체제개편위는 다시 이 5개안을 갖고 전문가 및 도민의견 조사 등을 거쳐 지난해 2월 최종적으로 △시장직선 △읍면동 자치강화 안 △시장직선 및 기초의회 구성안 등 3개 대안을 설정했다.

3개 대안을 갖고 도민설명회 및 토론회, 도민의견조사가 이어졌다.

그러나 도민설명회에서는 논쟁이 후끈 달아올랐다. 행정체제개편위가 3개 대안의 명칭을 확정함에 있어 도민들이 쉽게 이해되지 못하도록 할 뿐만 아니라, 내용 설명에 있어서도 '시장직선제'에만 편향적 장점설명이 이뤄졌다는 것이 요지다.

설명회 과정에서 논란이 커지자, 행정체제개편위는 지난해 6월28일 개편안의 명칭을 수정해 재발표했다.

대안의 명칭은 △시장직선→시장직선.의회 미구성(행정시장 직선제) △읍면동 자치강화→읍면동장 직선.의회 미구성 △시장직선 및 기초의회 구성→시장 직선.의회 구성(기초자치단체 부활)으로 변경됐다.

이후 논의가 추가로 진행됐고 도민설명회 등이 모두 마무리된 지난해 8월9일, 행정체제개편위는 지금의 '행정시장 직선제'안과 '기초자치단체 부활' 2개안을 최종 압축했다. 도민 의견조사 결과 선호도가 낮은 '읍면동장 직선.의회 미구성안'은 논의에서 제외시키기로 한 것이다.

이때만 하더라도 선거가 2년 남짓 한 상황이었으므로, 최종안 제시는 문제없이 이뤄질 것으로 예상됐다.

하지만 행정체제 개편위 활동이 소강상태에 접어들었다. 그해 12월31일 위원회 운영 존속기한을 1년 연장하는 것을 주 내용으로 한 행정체제개편위원회 운영조례가 개정돼 공포될때까지 4개월간 활동이 거의 없었다.

임기 중 실행할 의지가 없어 의도적으로 시간끌기 하는 것 아니냐는 의구심이 표출되기 시작한 것도 이 때 부터다.

이에대해 제주도 관계자는 "당시 제주에 태풍 3개가 연이어 내습하면서 피해복구 상황이 발생했고, 9월 세계자연보전총회(WCC) 등의 굵직굵직한 행사 개최, 그리고 연말 대선정국 등으로 활동이 어려웠다"고 해명했다.

◇ 도의회 '부대의견' 등장...사실상 행정체제 개편 반대입장?

이러한 가운데 개정된 행정체제개편위 운영조례에서는 예상치 못한 도의회 '부대의견'이 제시됐다. "행정체제개편 2개 대안 중 특정안에 대해 결정짓지 말고, '행정시 권한 강화 후 개편'까지 포함해 도민의견을 충분히 수렴할 것"이 주문된 것이다.

이 부대의견이 제시되자 행정체제개편위는 올해 2월6일 제13차 회의를 열어 지난해 압축됐던 2개안에 '행정시 권한 강화 후 개편'을 추가해 3개 안으로 장단점 분석을 다시 하겠다고 밝혔다.

이때 논란이 촉발됐다. 이미 압축됐던 2개안은 행정체제의 개편 방향과 관련한 것인데, 도의회가 제시했던 안은 행정시 권한을 강화한 후에 개편할 것인지 말 것인지를 결정하자는 안이었기 때문이다.

도의회의 이 추가 대안 '끼워넣기'는 사실상 행정체제 개편을 하지 말고 행정시 권한 강화 정도로 하자는 주문으로도 해석됐다.

실제 지난 4월 도의회 도정질문에서는 우 지사는 내년 6월 지방선거에서 시장 직선제는 사실상 "물건너갔다"면서, 그 이유로 도의회 '부대의견' 때문에 시간이 지체됐다고 밝혀 논란이 일기도 했다.

책임의 화살이 도의회로 겨냥되는 듯 하자, 도의회에서는 "제주도가 언제부터 부대의견을 잘 존중했나"라며 '부대의견' 핑계대지 말고 빠르게 최적안 선정을 추진할 것을 재촉했다.

◇ 최종 '행정시장 직선제' 권고안...그러나 결국 무위로 끝나

이 논란이 있은 후, 우 지사는 5월말과 취임 3주년 기자회견(7월1일)에서 행정체제 개편논의를 빠르게 진행할 뜻을 밝혔고, 행정체제개편위는 재가동됐다.

그리고 막바지 릴레이 회의를 가진 끝에, 지난 7월29일 최종안으로 '행정시장 직선제'를 제주도지사에 권고했다.

권고안이 제시되자 도의회는 '단일안'으로 제시된 점을 문제삼아 정책협의회를 거부할 뜻을 밝혔다. 선택할 여지를 주지 않았다는 것이다.

이에 영향을 받았는지, 우 지사도 권고안의 즉각적인 수용입장을 유보한채 도민보고회 및 여론조사 등을 진행시켰다. 이 시기 시민사회단체를 중심으로 해서는 '기초자치권 부활' 공약을 이행하지 않은 책임론이 크게 불거져 나왔다.

정책협의 거부의사를 밝혔던 도의회에서도 다시 적극적 입장으로 선회해, '행정시장 직선제'에 대한 반대입장을 표명하기 시작했다.

도의회 의견을 무시한 '일방적 결정'이란 주장과 함께, 내년 지방선거를 겨냥한 것이라는 불신 등이 표면적 이유였다. 각 정당도 여러가지 명분을 들어 반대키로 하는 당론을 결정했다.

결국 2년5개월에 걸친 행정체제 논의는 지난 16일 열린 '원포인트 임시회'에서 부결처리됨으로써 무위로 끝나게 됐다. <헤드라인제주>

<윤철수 기자 / 저작권자 ⓒ 헤드라인제주 무단전재및 재배포 금지>