친애하고 사랑하는 도 내·외 120만 제주특별자치도 도민 여러분!
그리고 동료의원님! 우근민 도지사님을 비롯한 5천여 공직자 여러분!
안녕하십니까? 서귀포시 송산·효돈·영천동 지역구를 둔 새누리당 허진영 의원입니다.

민선 5기 우근민 도정이 그동안 추진했던 정책들을 어느덧 마무리해야 하는 시기로 접어들고 있습니다. 그럼에도 불구하고 민선 5기 도정은 제주사회 발전을 위해서 추진해야 할 정책들이 산재해있습니다.
민선 5기가 규정한 4대 위기 중 도민사회는 사회통합 위기와 재정위기가 제대로 극복되지 않았다고 인식하고 있습니다.
우리 위원회에서 실시한 공무원 패널조사와 도민(주민자치위원) 인식조사 결과를 보면, 사회통합 및 재정위기 극복 성과를 낮게 평가하고 있습니다. 

우선, 임명제 행정시장과 지방공기업에 대한 인사 청문회 관련입니다.
제주특별자치도가 출범한지 어느덧 7년을 넘어서고 있습니다. 당초 제주자치도 출범의 목적과 원칙은 “행정의 효율성”극대화, 민주주의 이념 훼손을 방지하기 위한 “보충성의 원칙”, 통합으로 인한 “불이익 배제”원칙 등이었습니다.
요즘 행정시 권한강화와 관련한 갈등이 계속해서 불거지는 이유는 행정시와 읍면동의 권한을 강화하겠다는 “보충성의 원칙”이 제대로 지켜지지 않았기 때문입니다.
지사님의 공약에도 인사, 조직, 재정 등 행정시 자치권 강화(과제1-1-1)를 제시했으나, 행정시 예산편성권을 내년 예산부터 적용하는 등 늦은 감이 없지 않습니다.
본 의원과 우리 위원회에서는 부대조건을 제시했던 취지와 내용도 “보충성의 원칙”에 맞게 행정시 권한을 강화 한 후 행정체제개편을 논의하자는 것이었습니다.
과거 4개 시군이었을 때, 각 기초자치단체간에 경쟁을 통해 지역발전과 주민의 삶의 질 향상에 기여해왔습니다. 즉, 기초자치단체장의 행정 책임성을 바탕으로 주민의 요구에 반응하고 책임있는 행정을 펼칠 수 있었기에 가능한 일이었습니다.
하지만 현재 행정시는 점점 과거의 활기를 잃어가고 있습니다. 정치적 정당성 없이 임기제로 임명된 행정시장이 언제 교체될지 모르는 상황에서, 도 전체 공무원의 절반을 차지하는 약2천 5백명의 행정시 공무원들은 주민만을 바라보는 소신 있는 행정을 펼치기 보다는 도청을 바라보는 행태를 보여 왔습니다. 제주의 유능한 인력집단이 지역사회 발전을 위한 고민을 손놓고 있다는 것은 제주의 커다란 손실입니다.
이렇듯 행정시 권한강화는 자치도 출범 시 도민과의 약속이행 차원에서도, 현재 행정운영체제 개선 차원에서도 반드시 이뤄져야할 사안입니다.
하지만 행정시장 직선제 방안이 부결된 상황에서, 현재 도가 제시한 행정시 권한 강화방안 중에 중요한 한 가지가 빠져있습니다.
바로 임명직 행정시장에 대해 생명력을 불어넣는 일입니다. 행정시에 완전한 형태의 인사, 조직, 재정권 등을 완전히 이양하더라도, 현재 형태의 행정시장 체제라면 믿고 따르기 어려운 선장을 모시고 항해를 떠나는 배와 같습니다.
본 의원은 행정시 권한 강화를 위한 보완 대안으로 임명직 행정시장에 대한 인사 청문회를 제안합니다. 인사 청문회제도는 민주적 정당성을 제고하고 직무적합성과 도덕성을 검증하며, 국민의 알권리를 충족시키는 기능을 합니다.
의회를 통한 청문회를 거쳐 정치적 정당성을 확보해서 소신 있는 행정을 펼친다는 차원에서, 행정시에 활력을 불어 넣을 것입니다. 또한 코드 인사 논란에서 벗어날 수 있어, 인사권자도 한껏 부담을 덜 수 있을 것입니다.
임명직 행정시장 인사 청문회 필요성에 대해 공직사회뿐만 아니라 도민사회(주민자치위원)에서도 적극 공감하고 있습니다. 우리 위원회에서 실시한 조사에 따르면, 임명직 행정시장 인사청문회 찬성의견이 공무원은 73.4%, 도민(주민자치위원)은 74.2%로 높은 의견을 보이고 있습니다.
지난 10월 행정사무감사 기간에 본 의원이 양 행정시장에게 정책질의를 한바 있는데, 양 행정시장도 인사 청문회 필요성에 공감하고 있었습니다. 즉, 소신 있는 행정을 위해서 사전에 충분히 공부하고 검증과정을 통해 임명될 경우, 지금보다 위상이 훨씬 높아진다는 취지의 공감대가 있었습니다.
인사 청문회 실시도 제주에만 있는 행정시장에 대한 임명방식을 보다 구체화하는 것이기 때문에, 특별법 개정에도 큰 무리가 없을 것으로 판단됩니다.
본 의원이 제안한 임명직 행정시장 도입 필요성에 대한 지사님의 견해를 말씀해 주시기 바랍니다.
지방공기업 사장도 인사 청문회가 필요합니다. 지방공기업의 역할은 제주발전에 기여하여 주민복리를 증진시키는 데 있습니다. 하지만 지금까지 정권이 바뀔 때마다 지방공기업 사장의 운영 능력과 자질에 대한 논란이 끊이질 않고 있습니다. 즉, 도민의 이익을 위해 기업경영을 하지 않는다는 것이 논란의 골자입니다.
이미 도민사회가 충분히 공감하고 있는 상황이기 때문에, 실제 사례를 구체적으로 거론하지 않겠습니다. 우리 위원회에서 조사한 바에 따르면 정책추진주체인 공직사회와 여론 선도층인 주민자치위원들은 지방공기업 사장 인사 청문회를 찬성하는 비율이 각각 81.3%, 80.7%로 압도적으로 나타나고 있습니다.
현재 제도적으로 인사 청문회가 가능한 제주개발공사, 제주관광공사, 제주에너지공사 사장에 대한 인사 청문회를 실시할 필요가 있습니다.
지방공기업 사장 임명과정에서 코드 인사, 각종 자질 논란을 사전에 걸러낼 수 있는 인사청문회를 실시하자는 본 의원의 제안에 대해 지사님의 견해를 말씀해주시기 바랍니다.
다음은 제주의 지속가능한 발전을 위한 국·공유지 관리정책에 관한 사항입니다.
제주를 먹여 살리는 산업은 1차 산업과 관광산업입니다. 2011년 기준 지역내 총생산(GRDP) 구조에도 나타나듯이 1차 산업(농림어업)은 17.6%, 관광서비스 등 서비스업은 67.6%를 차지합니다.
제주 경제를 지탱하는 기간산업인 1차 산업과 관광산업의 본질적 가치는 토지에서 시작됩니다. 지금까지는 우리나라의 식량창고로 불릴 만큼 경작지가 충분히 확보되어 있으며, 세계의 보물섬이라 불릴 정도로 아직까지는 개발홍역을 감내할 수 있는 수준이라고 할 수 있을 것입니다.
앞으로 제주의 기간산업이 지속적인 발전을 하기 위해서는 제주의 토지정책이 무엇보다 중요하며, 특히 국공유지가 지속가능한 형태로 유지되어야 합니다. 현재 지적통계 상으로는 국공유지 비율이 양호한 것으로 보입니다. 2012년 기준, 제주의 국공유지 비율을 보면 약 29%로 2007년, 2010년과 비교해도 크게 달라지지 않았습니다. 강원, 서울 지역 등의 국공유지 비율이 크게 감소한 것을 보면 시사하는 바가 있습니다.
<참조자료>

자료 : 건설교통부(‘13, ’10), ｢지적통계연보｣, 재구성.
 
하지만 국공유지 운영실태를 보면 체계적이지 못하고, 국공유지 관련 부서 간에 정책적 연계가 미흡한 칸막이 행정에 대해 굉장히 우려를 하지 않을 수 없습니다.

우리나라 차원에서 보면(김주영, 2010), 국공유지 관리는 중·장기적 차원보다는 각종 도시개발사업 등을 통해 매각 중심 위주로 관리되고 있습니다. 그 결과 전반적으로 국공유지 필지규모가 영세화되고 있으며 국공유지 향후 활용가능성을 저하시키고 있다는 특징이 있습니다.

제주의 경우는 관광개발사업 중심으로 토지매각이 이뤄지고 있는데, 사업 특성상 대규모 부지를 필요로 하기 때문에 국공유지 매각이 투자유치 정책 기조 하에 추진되어 왔습니다.

지난 6년간(‘04-’10) 매각한 국공유지의 80%는 관광개발 용도였으며, 부동산 시세차익을 최고 10배까지 본 사업도 있다는 우리 의회의 분석자료도 있습니다.

관광개발을 목적으로 한 대규모 사업은 중산간 부지 매각을 둘러싼 갈등을 필연적으로 빚어왔습니다. 국공유지 매각은 각종 특혜시비와 경관 및 환경파괴, 개발 후 이익을 둘러싼 이해갈등 등 공공갈등을 필연적으로 유발해왔습니다. 롯데 관광단지 사업승인 취소 사건은 제주사회에 시사하는 바가 컸으며, “제주백통신원리조트사업”, “상가관광개발사업” 등 계속해서 공공갈등이 끊이지 않게 발생하면서, 제주 사회통합을 저해하고 있습니다.

이렇듯 국공유지 정책은 지속가능한 경제발전의 핵심요소이자, 사회통합을 견인하는 핵심정책입니다. 제주도민의 삶은 제주의 토지를 떼놓고 존재할 수 없기 때문입니다.

최근에 중국자본의 부동산 취득에 대한 우려도 우리 후대의 삶에 부정적인 영향을 끼칠 수도 있다는 불안감에서 비롯된다고 볼 수 있습니다.

최근 3년간(‘11-’13) 외국인 토지소유 현황을 보면, 중국자본의 토지매입 비율은 2011년 대비 113% 증가하며, 폭발적인 신장세를 보이고 있습니다. 외국인 토지소유 비중도 곧 가장 많은 비율을 차지할 것으로 예상할 수 있습니다.

<최근 3년간 외국인 토지 소유현황>                                                         (단위: : ㎡, %)

자료: 제주특별자치도, 내부자료 재구성

국공유지 관리가 제주도민의 삶과 직결된 중요한 사안이기 때문에 본 의원은 다음과 같이 국공유지 관리 정책기조를 획기적으로 전환할 것을 제안합니다.
첫째, 국공유지를 현행 매각방식이 아닌, 제주의 공공자원으로서 장기 임대 등 매각불허 원칙으로의 전환이 필요합니다.

제주의 부가가치와 제주 도민의 삶의 지지기반은 땅에서 비롯됩니다. 앞으로 제주 후세대가 이용할 수 있는 토지가 크게 부족해지면, 원주민인 제주도민의 삶은 생활 터전을 잃고 피폐해질 수 있습니다.
제주의 자원인 지하수와 바람이 공공자원으로 관리되고 있듯이, 제주의 땅도 공공자원적 접근이 필요합니다.

이러한 생각은 정책추진 주체인 공직사회와 도민사회에서도 압도적으로 동의하고 있습니다.
올해 8월에 실시한 공무원 패널조사와 주민자치위원을 대상으로 한 조사에서 “국공유지를 매각보다는 장기임대 방식으로 제공”해야 한다는 의견이 각각 81.9%와 76.4%로 나타났습니다.

이미 제주의 지하수와 바람을 제주 도민의 공공자원으로 활용하고 있는 경험이 있기 때문에, 앞서 나타난 도민 공감대를 바탕으로 국공유지 정책기조를 전환시킬 수 있는 시기가 도래했다고 판단할 수 있습니다.

해외 선진국과 중국, 동남아 국가 등 많은 나라들이 토지를 공공재 개념으로 운영하고 있기 때문에, 앞으로 전문용역 등을 활용한 면밀한 사례분석을 통해 새로운 제도를 도입할 수 있을 것입니다.
제주의 영원한 공공자원으로써 국공유지 관리방식을 매각불허 원칙으로 정책기조를 변화시켜야 한다는 본 의원의 제안에 지사님의 견해를 말씀해주시기 바랍니다.

둘째, 토지비축제도를 국공유지 관리체계와 연동해서 운영해야 합니다.

토지비축제도(land banking)는 공공토지정책의 수행을 위해 장래 토지이용에 활용하기 위한 공공의 토지매입을 뜻합니다. 즉, 공공의 목적에 맞게 효율적으로 운영해야 한다는 의미입니다. 토지비축제도를 운영하는 선진국의 사례를 보면 토지비축의 목적이 도시계획, 산업·상업용지, 주택정책, 공공사업용지 등 다양한 목적을 가지고 운영되고 있습니다.

하지만 우리나라에서 처음으로 실시된 제주의 토지비축제도는 각종 개발을 효율적으로 지원하기 위해 운영되고 있습니다. 제주특별법(제234조)에 “토지가격의 안정”이란 공공의 목적이 일부 있기는 하나, 지금까지의 토지비축제도 운영은 공공의 목적에 맞게 운영되었다고 보기 어렵습니다.

<주요 외국의 토지비축 정책 현황>

 자료 : 서순탁(2008), 재인용.

의회동의를 받지 않고 토지특별회계를 통해 매입한 비축토지는 각종 개발사업을 위한 매각을 전제로 하기 때문에 진정한 의미의 토지비축제도라 보기 어렵습니다.

더구나 예산편성과 제도 운영 부서가 다른 상태에서 제도를 시행하기 때문에 효율적·효과적 정책추진에 한계를 보이고 있습니다.

따라서 국공유지 관리부서에서 토지비축제도를 통합관리하면서 토지비축제도의 목적을 제주도민의 이익을 위한 용도로 분명히 해야 합니다. 아울러 토지비축의 목적을 장기임대를 위한 개발부지 매입뿐만 아니라 환경보전, 산업단지, 주택정책 등 중장기적으로 필요한 정책분야에 맞게 토지비축제도를 확대 운영할 필요가 있습니다.

토지 비축제도의 확대운영은 도민의 동의를 통해 지역발전을 위해 공유재산을 활용하는 것이기 때문에, 의회동의를 얻고 추진하는 것은 자연스러운 일일 것입니다.

국공유지 매각불허 원칙을 전제로 한 토지비축제도의 확대운영과 의회동의를 통한 추진 등에 대한 본 의원의 제안에 대해 지사님의 견해를 말씀해주시기 바랍니다.

<국공유지와 비축토지 연계방안>

셋째, 중산간 개발에 대한 도민사회의 합의를 이끌어 내야합니다.
그동안 대규모 관광개발사업을 중심으로 투자유치가 이뤄지면서, 상대적으로 저렴하면서 대단위 토지를 매입하기 용이한 중산간 지역이 주목받아왔습니다. 하지만 중산간 지역은 청정환경을 유지하고 제주도민의 생명수 함유 등 도민의 생존권과도 직결되기 때문에 개발에 대한 엄격한 기준이 필요합니다.
공무원 패널조사와 도민여론조사를 보더라도, 중산간 개발에 대한 가이드라인이 필요하다는 의견이 가각 95.5%와 85.6%로 압도적으로 나타났습니다.
공직사회와 도민사회가 이렇듯 중산간 보전 필요성을 절감하는 여론이 상존하고 있는데, 그동안 가이드라인 등 구체적인 방안이 마련되지 않았습니다. 그렇기 때문에 중산간 개발을 둘러싼 논란으로 도민사회의 분열과 갈등이 지속되어 왔습니다. 바로 이러한 점 때문에 사회통합을 어렵게 만든 책임에서 제주의 행정수반인 도지사께서도 자유로울 수 없는 이유입니다.
실제로 2010년 제276회(12.16)에서 지사님께서는 “중산간 개발에 대해서는 부정적이며, 가이드라인 제시하겠다”고 밝혔으나, 이후 아무런 조치를 취하지 않았습니다. 이로 인해 공공갈등을 더욱 키운 측면이 있었습니다. 그때 이후 중산간 개발과 관련한 가이드라인만 제대로 마련되었으면, 지사께서는 “선보전 후개발”공약을 실천한 환경 도지사님이란 평가를 받았을겁니다.
“늦었을 때가 가장 빠를 때”라는 격언이 있듯이, 지금이라도 도민들에게 중산간 보전에 대한 확실한 입장을 취하시고 정책을 마련해야합니다.
중산간 개발에 대한 가이드라인을 마련하여, 도민사회 합의를 통해 제주가 영원한 보물섬으로 만들어야 한다는 본 의원의 제안에 대해 지사님의 견해를 말씀해주시기 바랍니다.
다음은 재정건전성 강화를 위한 지방세 지출 정책 관련입니다.
민선 5기 우근민 도정은 재정위기를 규정하고 이를 극복하기 위한 다양한 정책들을 추진해왔습니다. 돈을 많이 벌어들이는 것도 중요하지만 재정 지출을 합리적으로 통제하는 것은 더더욱 중요합니다. 버는 것은 어렵지만 쓰는 것을 줄이는 것은 보다 손쉬운 방법이기 때문입니다.
지방정부의 재정지출 중 지방세 지출분야가 있습니다. 즉, 세금을 감면하거나 부과하지 않는 부분입니다. 지방세 지출은 지방정부가 경제적·사회적 목표달성을 위한 세금감면을 의미하며, 사실상의 예산 지출행위입니다.
제주의 경우, 2013년 추계 기준 지방세 비과세·감면 금액은 약1천5백억원 수준입니다. 이는 전체 지방세 징수액의 17.4%에 해당되며, 전체 세출예산(1차 추경기준)의 4.2%에 달하는 수준입니다.
여기서 문제가 되는 부분은 비과세·감면 금액 규모가 큰 것도 문제가 있지만, 도에서 감면해주는 세금이 계속 증가하는 데 있다는 점입니다.
2011년 약96억원 수준에서 2013년 160억 수준으로 약 65.4%로 가파르게 증가하고 있으며, 전년과 비교하더라도 52.7% 증가하고 있습니다.
최근의 도세 조례를 통한 지방세 감면 폭이 큰 것은 교차경주 확대 등 세외수입 증가에 비례해서 증가하는 측면이 있습니다.
하지만 조세지출을 의미하는 국세감면 연평균 증가율이 8.5%에 비하면 감면 증가폭은 크다고 볼 수 있습니다. 바로 이 지점이 세목별 비과세·감면 사항에 대한 분석이 필요한 부분입니다.
특히 박근혜 정부에서는 재정건전성 제고를 위하여 2012년 기준 약30조원 규모의 국세감면규모를 실효성이 낮거나 당초의 지원목적을 달성한 비과세·감면제도를 정비하겠다고 밝히고 있습니다.
이에 발맞춰 제주특별자치도에서도 과도한 지방세지출과 세수손실을 막고 재정건전성 강화를 위한 조치가 필요합니다.
첫째, 지방세 비과세·감면에 따른 수혜자별 정책효과를 정기적으로 분석해서 감면적용 범위 제도 운영의 탄력성을 기해야합니다. 예를 들어, 최근 6년간(‘06-’12) 34개소 투자진흥지구지정을 통한 지방세 감면액은 약 484억원에 이르고, 매년 약100억원의 감면이 이루어지고 있습니다. 투자진흥지구 제도 운영성과를 분석하고, 두자진흥지구 단위 사업과 연계해서 효과를 극대화하기 위한 운영 및 평가기준 등을 마련할 수 있을 것입니다.
둘째, 상위법에 의해 추진되는 비과세·감면 제도 손질을 위한 노력도 필요합니다.
“지방세특례제한법”과 “조세특례제한법”등 법에 의한 감면액은 전체의 85.3%인 1천억 규모를 넘고 있습니다. 법에 의해 추진되는 경직성 지출예산이기 때문에, 도 차원에서 제도정비가 용이하지 않은 측면이 있습니다.
하지만 정부 차원의 국세 감면제도를 정비하는 움직임에 발맞춰, 제주 차원에서 지방세 감면의 실효성 등 성과분석을 통해 감면규모를 줄이기 위한 논리를 제공해야 합니다. 즉, 정부차원의 법개정 요구와 제주특별법 차원의 재정특례사항으로 추진할 필요가 있습니다.
지방세 지출에 대한 분석을 통해 합리적으로 관리하기 위한 방안을 전문용역 등을 활용해서 마련하고, 이를 바탕으로 매년 지방세 지출에 대한 합리적 통제방안을 마련해야 합니다.
지방세 지출과 관련한 체계적인 관리방안을 마련하고 매년 그 성과분석을 통해 지방세 지출에 대한 합리적 통제방안을 마련해야 한다는 본 의원의 제안에 대해 도지사님의 견해를 말씀해주시기 바랍니다.
앞으로 민선 5기 우근민 도정은 마무리되더라도, 제주의 현안은 계속해서 존재할 것입니다. 제주 사회가 통합하고 지속가능한 발전을 영위하기 위해서는 행정의 역할이 무엇보다 중요하다고 생각합니다.
더 나은 제주를 위한 초석을 다지는 데 민선 5기 도정이 중요한 역할을 했다는 평가를 받을 수 있기를 바라면서 질문을 마치겠습니다.
경청해주셔서 감사합니다.

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