법률은 헌법에 위배해서는 아니된다. 한스 켈젠은 법단계설의 창시자로 헌법위에는 어떠한 법도 존재하지 않으며, 헌법에 효력을 부여해주는 것은 근본규범((Grundnorm)이라고 하였다. 우리나라 모든 법률이 헌법에 위반되서는 아니되며, 위헌이 되는 경우에는 그 법률은 효력을 상실하게 된다. 이처럼 헌법은 가장 최고의 법이다.
우리나라 헌법 제1조는 ① 대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 라고 하여 권력인 근본 원천은 국민에게 있다는 것이다.
우리나라 헌법은 1948. 7. 7. 제정이후 1987. 10. 29. 제9차 개헌으로 현재까지 이르고 있다. 1차 개정은 대통령 직선제, 3차개헌은 의원내각제, 8차 개헌 대통령 간선제, 9차 개헌 대통령 직선제이다. 의원내각제이나 대통령제 모두 장·단점이 있다. 본 기고에서는 지면상 헌법개정을 해야 하는 이유 크게 두 가지를 강조하고 싶다.
첫째는 헌법 제77조는 대통령은 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포할 수 있으며, 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다.라고 규정하고 있다.
본 규정에서 대통령은 비상계엄을 발할 수 있고, 국회는 해제를 요구할 수 있도록 하고 있다. 이 경우 국회가 해제를 요구한 때에는 대통령이 해제를 하여야 하는데, 혹여나 해제를 하지 아니하면 그 비상계엄은 계속된다고 보는 것이다. 그리고, 대통령이 비상계엄을 해제하려고 하는 경우 국무회의 의결을 거쳐야 하는데 국무회의 의결을 거치지 못할 상황이 있는 경우 등이 있고, 국회의 해제요구시와 대통령이 비상계엄해제시까지는 일정한 시간이 있을 수 밖에 없다. 이러한 경우에 비상계엄에 대한 정당성을 갖지 못하더라도 일정한 시간동안 지속되는 불합리한 결과를 가져오고 그 시간동안 국민은 불안속에서 떨고 있을 수 밖에는 없다는 것이다.
이러한 잠재적인 불안을 제거하기 위해서는 국회가 비상계엄해제시 즉시 효력을 갖는다라고 개정할 필요가 있다. 행정소송법 제29조 제1항에는 처분등을 취소하는 확정판결은 제3자에 대하여도 효력이 있다.라고 하여 모든 자에게 구속되고 즉시 효력을 갖는다. 예를 들어 조세 부과처분이 위법하여 법원이 부과처분을 취소한다라고 판결이 확정될때에는 즉시 효력을 발생하게 되어 행정기관은 별도의 절차 없이도 그 부과건은 취소로서의 효력을 갖는다고 한다. 이를 형성력이라고 하는데 비상계엄도 최고 입법기관인 국회의 의결로 효력을 갖게 하는 것도 필요하다고 본다. 물론 여러 가지 견해는 있을 수 있으나 헌법 제1조에서 권력의 국민에게서 나온다고 하는 것에 초점을 맞출 필요가 있다.
둘째로, 제주특별자도의 완성은 헌법개정을 통해서 이루어진다.
헌법은 근본규범이며, 헌법을 위반해서는 어떠한 행정도 무효가 된다. 헌법 제59조의 조세법률주의, 헌법 제117조에서 조례는 법률에 위반되지 않아야 한다고 못박고 있다.
법률은 국회에서, 조례는 지방의회에서 제·개정할 수 있으나, 조례는 법률에 위반되지 않아야 한다. 물론 그 효력이 우리나라 전반적으로 영향을 미치는 경우에는 당연히 법률에 위반돼서는 아니되어야 한다는 의견에는 전적으로 동감한다.
필자는 제주특별자치도에 국한된 문제는 그 지역실적을 잘 아는 지역주민의 직접 뽑은 지방의원들이 제정한 조례를 통해서 하여야 한다는 것이다.
일례로 우리나라는 조례로 조세의 세목을 신설할 수는 없으나, 일본은 법정외세로 관광세를 부과하고 있다.
제주는 다른 지역과 달리 유명한 관광지로서 내외국인이 찾는 곳이다. 그런데 관광객이 제주에서 비용지출을 한다고 더라도 그 비용지출로 받아들여지는 조세가 국세라면 제주도의 수입원이 되지 못하고 국가의 수입원이 된다는 것이다. 관광객들이 지역경제에 미치는 순기능적인 면도 많지만 환경오염, 교통체증 등 역기능도 많다는 것이다. 그 역기능을 순기능으로 하기 위해서는 관광객이 비용으로 지출한 일정 부분의 세금 등을 제주에서 거둬들여서 사용할 수 있도록 하자는 것이다.
제주특별법은 481개조문으로 되어 있다. 이렇게 조문이 많은 이유는 △법에 불구하고 도 조례로 정할 수 있다. 또는 도지사의 권한으로 한다 등으로 구성되어 있다. 이는 조례가 법률에 위반되지 아니하여야 하므로 특례로 정할 수 밖에 없으며 ~~에도 불구하고 라는 제주특별법 조문이 119개 조문이나 되고 있다. 현재는 5,300여가지 권한을 가져오고 앞으로도 계속 권한을 가져와야 한다. 권한을 가져오려면, 공무원들이 현실에 맞지 아니한 법률조문 또는 제주에 국한되어 시행하겠다는 그런 정책들을 모아서 토론과 결정방향을 정하고, 중앙부처의 협의와 제주도의회의 의결을 거쳐 정부의 법률안으로 국회에 제출하게 되어 개정하게 되는데 보통 3~5년 정도 걸린다. 세상은 하루하루 변하고 있는데, 법은 현실을 따라가지 못한다. 결국은 법률은 늦게 개정되므로 모든 피해는 국민이 안고 갈 수 밖에 없다. 이게 헌법 제1조에서 선언하고 있는 권력의 근원은 국민에게서 나온다하는 것에 비취어 보면 맞는 말이라고 할 수 가 없다.
법률개정도 몇 년이 걸리지만 헌법 개정은 더 오랜기간이 걸린다. 그 만큼 헌법은 중요한 법이므로 지금부터 하나씩 연구와 토론을 거쳐 국민을 위한 법, 제주도민을 위해서라도 헌법 개정을 통해 진정한 행복을 누릴 수 있기를 소망해 본다. <정태성/ 전 제주특별자치도 인재개발원장 >
*이 글은 헤드라인제주 편집방향과 다를 수 있습니다.
