제주특별자치도가 정보공개 결정의 공정성과 객관성을 확보하고, 도민의 알권리를 보장하기 위해 설치.운영하고 있는 '정보공개심의회'를 둘러싸고 말들이 많다.
 
심의회 구성과 운영에 관한 내용이 제대로 공개되지 않고 있는 데다, 심의 과정이 과연 제 기능을 다하고 있는지 의문을 갖게 하는 사례까지 확인되고 있기 때문이다.

최근 제주시가 제주도 내 한 유명 마트의 무단증축 등 위법행위와 관련한 행정처분 사항을 비공개하기로 결정한 데 대해 이의신청이 제기됐지만, 심의회가 이를 기각한 사례가 대표적이다.

이 사례는 심의회가 과연 무엇을 위해 존재하는지 근본적인 의문을 갖게 한다. 도민의 알 권리를 보장하고 정보공개 제도의 취지를 살리기 위한 기구인지, 아니면 행정기관의 비공개 결정을 사실상 뒷받침하는 통제 기구인지 묻지 않을 수 없다.

◇ 논란의 전말은?

논란의 전말은 이렇다.

시민 ㄱ씨는 지난 6월 15일 제주시청에 제주시 연북로 소재 J마트의 무단증축으로 설치된 불법 가설물과 관련한 건축법 위반사항에 대해 정보공개를 청구했다.

청구 내용은 여러 가지였지만, 핵심은 해당 위반 건축물에 대해 제주시청이 행정처분한 사항을 자세히 공개하라는 것이다. 세부 공개 청구 내용 가운데 가장 큰 관심을 끈 항목은 위반 행위가 최초 적발된 시점부터 현재까지 해당 마트 측에 부과한 연도별·차수별 이행강제금의 총액과 산정 근거, 납부 여부 등이다.

이는 오랜 기간 위법행위를 해온 마트 측에 행정당국이 적절한 처분과 대응을 했는지를 판단할 수 있는 잣대가 되기 때문이다.

아울러 △제주시청 건축과가 업체에 발송한 행정처분 사전통지서, 1·2차 및 최종 시정명령서, 계고장, 이행강제금 부과처분 고지서 등 행정처분과 관련한 공문 일체 △해당 업체가 제주시청에 제출한 의견진술서, 자진철거 계획서, 이의신청서 등 수신 문서 일체 △가장 최근에 시행된 시정명령 조치 공문과 향후 이행강제금 가중 부과 및 행정대집행 검토와 관련한 내부 방침 문서 등에 대해서도 공개를 청구했다.

이 내용은 단순히 한 시민의 ‘궁금함’ 차원에서 제기된 문제가 아니다. 해당 마트의 건축물대장에 기재된 내용만 살펴보더라도, 정보공개를 청구할 사유는 충분하다.

무엇보다 해당 마트가 무려 12년간 무단 증축과 무단 용도변경을 통해 영업을 이어온 사실이 드러나 논란이 커지고 있기 때문이다.

이 마트는 최초 영업 당시 제1종 근린생활시설(소매점)로 허가받은 면적이 약 970㎡에 불과했다. 그러나 이후 무단 증축한 가설물과 무단 용도변경 등을 통해 영업 공간을 크게 확장한 것으로 확인됐다.

제주시가 해당 마트의 무단 증축 사실을 처음 확인한 것은 2017년이다. 해당 부지 내 3개 건축물의 건축물대장 기록을 토대로 확인한 결과, 무단 증축 면적은 총 1429㎡, 무단 용도변경 면적은 852㎡에 달한다. 이를 합하면 총 2282㎡(약 690평) 규모에서 위반 행위가 이뤄진 것으로 파악된다.

이는 당초 행정당국의 승인을 받은 영업 면적 970㎡보다 두 배 이상 넓은 규모다.

건축법 시행령의 ‘용도별 건축물의 종류’ 규정에 따르면 제1종 근린생활시설 중 소매점은 바닥면적 합계가 1000㎡ 미만이어야 한다. 따라서 1000㎡ 이상의 소매점은 해당 용도로 운영할 수 없다.

하지만 해당 마트는 무단 증축과 용도변경 등을 통해 영업 면적을 크게 늘린 것으로 나타났다. 이에 따라 실제 영업 면적이 유통산업발전법상 대규모점포 기준인 3000㎡를 넘어섰을 가능성도 제기되고 있다.

문제는 행정당국의 대응이다. 제주시가 해당 위반 사항과 관련해 2017년과 2022년 두 차례 이행강제금을 부과한 것이 사실상 전부인 것으로 확인됐다. 강제 철거 등의 행정대집행은 커녕, 이후 추가적인 이행강제금 부과 등 적극적인 행정 조치도 이뤄지지 않았다.

그렇다면 과거 두 차례 부과한 이행강제금의 액수가 얼마였는지 등에 대해 시민들이 의문을 제기하는 것은 당연하다. 특히 이 문제와 관련해 특정 업체에 대한 ‘봐주기’ 내지 ‘소극 행정’이라는 지적을 받고 있는 제주시청 입장에서도 행정처분이 적정하게 이뤄졌다면 오히려 관련 내용을 떳떳하게 공개하지 못할 이유가 없다. 이것이 공개해야 할 당위성을 보여주는 첫 번째 이유다.

◇ 또 다른 매장에서도 무단 증축…행정처분 내역은 '비밀'

행정처분 내역을 공개해야 할 사유는 더 있다. 해당 마트에서 발생한 무단 증축 등 건축법 위반 행위가 또 다른 매장에서도 이뤄진 것으로 확인됐기 때문이다.

해당 마트와 동일한 상호를 사용하는 제주시 연동 소재 신제주점에서도 무단 증축 등의 위반 행위가 있었던 것으로 확인됐다. 해당 건축물은 건축물대장에 ‘위반건축물’로 표시돼 있으며, 무단 증축 시점은 2000년과 2004년, 2005년, 2006년 등으로 기재돼 있다.

무단 증축이 이뤄진 것으로 기재된 시점으로부터 상당한 시간이 지난 뒤인 2014년에야 건축물대장에 위반 사항이 처음 표시됐으며, 당시에도 위반 면적은 132㎡만 기재됐다. 이후 약 10년이 지난 2023년에 이르러서야 무단 증축 면적이 총 580.96㎡로 정정·기재됐다.

이 매장과 관련해서도 이행강제금 부과액을 비롯한 구체적인 처분 내역은 전혀 공개되지 않고 있다. 반복되는 위반 행위와 행정당국의 대응이 적절했는지를 확인하기 위해서라도 관련 처분 내역은 공개될 필요가 있다. 이 역시 정보공개를 요구할 충분한 사유가 된다. 

◇ 서귀포점 무단 용도변경 등 기소, 법원 유죄판결에도...

해당 마트의 행정처분 내역을 둘러싼 비공개 논란이 이어지는 가운데, 더욱 놀라운 사실이 드러났다.

J마트가 서귀포시 매장을 운영하는 과정에서 무단으로 용도를 변경했다가 형사처벌까지 받은 사실이 확인된 것이다.

제주지방법원은 2019년 2월 건축법 위반 혐의로 기소된 해당 마트 대표에게 징역 8개월에 집행유예 2년을 선고하고, 120시간의 사회봉사를 명령했다.

판결문에 따르면, 해당 대표는 서귀포시로부터 제1종 근린생활시설로 사용승인을 받은 건물에서 마트를 운영하면서 2017년 414㎡ 규모의 공간을 서귀포시장의 허가 없이 판매시설로 용도변경한 혐의를 받았다. 당시 제주시 소재 연북로 판매장의 무단 증축 혐의도 공소사실에 포함됐던 것으로 확인됐다.

◇ 그럼에도 끝내 공개하지 않는 이행강제금 부과액...이유는?   

이상에서 살펴본 세 가지 사실을 종합하면, J마트는 현재 성업 중인 3개 매장 모두에서 무단 증축 등 건축법 위반 행위가 발생했다는 점이 확인된다. 특히 과거 건축법 위반으로 법원에서 유죄판결까지 받았음에도, 유사한 위법행위가 현재까지 이어지고 있다는 점은 주목할 필요가 있다.

여기에 제주시 당국이 10~20년 동안 해당 업체의 반복적인 건축법 위반 행위에 대해 단호한 행정조치를 취하지 않고 사실상 관대한 대응을 해왔다는 의혹도 제기된다. 형사 고발은 차치하더라도, 매 시기 적절한 행정처분을 했는지도 의문으로 남는다.

결국 반복되는 위반 행위와 이를 둘러싼 행정당국의 대응이 적절했는지 검증하기 위해서라도, 관련 행정처분 내역은 당연히 공개돼야 한다고 볼 수 있다.

◇ "영업상 비밀" 비공개 사유, 과연 맞는 판단인가

그러나 제주시 당국의 생각은 달랐다. 시민이 제기한 이행강제금 부과액 관련 정보공개청구에 대해 공개를 거부했다. 이행강제금 부과 연도와 납부 여부는 공개하되, 구체적인 부과 금액은 공개할 수 없다는 것이다. 

이유를 들여다보면 더욱 기가 막힌다.

제주시는 비공개 사유로 '정보공개법 제9조 제1항 7호에 따른 법인·단체의 경영상·영업상 비밀'이라는 점을 제시했다. 하지만 이는 억지식 논리에 다름없다.

'공공기관의 정보공개에 관한 법률'은 기본적으로 헌법적 권리인 국민의 알 권리를 보장하고, 국정 운영의 투명성을 확보하는 것을 목적으로 한다. 또 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알 권리 보장을 위해 적극적으로 공개하는 것을 원칙으로 제시하고 있다.

다만 제9조 '비공개 대상 정보' 규정은 불가피하게 공개하지 않는 예외적인 상황을 명시한다고 볼 수 있다. 이를테면 국가안전보장이나 국방, 통일, 외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 정보 등이 이에 해당한다.

국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보, 주민등록번호 등 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보도 비공개 대상으로 정하고 있다.

제주시가 제시한 '영업상 비밀'이라는 점도 물론 법에 명시돼 있다. 하지만 그 내용을 보면 "경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보"라고 돼 있다.

즉, 영업상 비밀에 해당하는 정보는 모두 비공개 대상이라는 것이 아니라, "법인의 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보"라는 단서가 분명히 붙어 있다. 또 이 조항에서는 "위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보" 등은 비공개 대상에서 제외한다는 점도 명시하고 있다.

막연히 영업상 비밀에 해당한다고 판단될 때가 아니라, 공개해서는 안 될 명백하고도 타당한 현존의 사유가 있어야 한다는 점을 강조하고 있는 것이다.

그럼에도 제주시 당국은 '경영상 비밀'의 범주에 속한다는 이유만으로 정보공개를 거부하면서 위헌성 논란을 자초했다. 이행강제금이 어떤 점에서 영업상 비밀이라고 판단했는지에 대한 구체적인 설명도 없다. 오로지 특정 업체의 사업자를 위한 결정이라는 오해를 받을 수밖에 없는 대목이다.
 
나아가 도민의 알 권리를 과도하게 차단하고, 정보공개법의 관련 규정을 통제 수단으로 악용했다는 비판을 면하기 어렵게 됐다.

◇ 정보공개심의회…제대로 심의했나?...'기각' 근거는 무엇인가

이런 가운데, 제주시의 잘못된 결정을 바로잡아야 할 제주특별자치도 정보공개심의회가 오히려 제주시의 판단에 동조하고 나선 상황은 매우 놀랍다.

정보공개법에 따라 국가기관과 지방자치단체 등에 설치되는 정보공개심의회는 비공개 결정에 대해 이의신청이 제기된 사항 등을 심의하도록 돼 있다. 심의회는 위원장 1명을 포함해 7명 이하의 위원으로 구성하며, 위원 중 3분의 2 이상은 외부 전문가로 위촉하도록 하고 있다.

그런데 제주시의 비공개 결정을 납득할 수 없다며 청구인이 제기한 이의신청에 대해 심의회는 구체적인 사유도 제시하지 않은 채 '기각' 결정을 내렸다.

이 지점에서 심의회에 대한 여러 의문이 제기된다.

첫째, 비공개 사유에 대해 제대로 심의했을까 하는 의문이다. 제주시청 관계자는 "제주시가 결정한 기각 사유를 심의회가 인정한 것"이라고 설명했다.

설령 그렇다 하더라도 논란이 되는 이번 사안에 대해서는 '기각' 결정에 대한 충분한 설명이 있어야 한다. 해당 마트의 위법성에 대한 제주시의 행정 대응이 적절했는지를 놓고 논란이 일고 있는 상황에서, 이행강제금 부과액 비공개 결정의 적법성에 대해 심의회 위원들이 관련 서류를 면밀히 검토하고 판단했는지는 미지수다.

둘째, 제대로 심의했다면 무엇을 근거로 '기각'했느냐는 점이다. '영업상 비밀'이라며 공개를 거부한 제주시의 결정이 전적으로 옳다고 판단해 청구인의 이의신청을 기각했다면, 공개 거부가 왜 타당하다고 판단했는지에 대한 최소한의 설명은 있어야 한다.

◇ 심의회, 적법하게 열렸나...서면심사로 대체? 

셋째, 심의회가 적법하게 열렸는지도 의문이다.

청구인에게 보낸 이의신청 결정통지서에는 "제14차(2026. 7. 21.~7. 23.) 심의회 개최 결과: 이의신청 기각"이라고 적시돼 있다. 회의를 지난달 21일부터 23일까지 사흘간 했다고 기록돼 있다. 제주시 관계자는 사흘간 심의한 이유에 대해 "서면 심사로 진행됐기 때문"이라고 밝혔다.

위원들이 출석한 가운데 정식 회의를 개최한 것이 아니라, 서면 심사로 대체했음을 고백한 것이다.

이는 심의회의 적법성 논란으로 이어질 수밖에 없다. '제주도 정보공개에 관한 조례'와 시행규칙에서는 "심의회 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다"고 규정하고 있다. '출석 회의'를 전제로 한 것으로, '서면 심사'에 대한 규정은 없다.

'제주특별자치도 각종 위원회 설치 및 운영 조례'에서도 "위원회 회의는 위원이 출석하는 회의를 원칙으로 한다"(제9조)고 명시하고 있다.

다만, 이 조항(제9조 제4항)에서는 서면 또는 화상 등의 방식으로 회의를 할 수 있는 예외적인 사항을 명시하고 있다. 그 내용을 보면 △감염병이나 재난, 천재지변 등으로 출석회의 개최가 어려운 경우 △그 밖에 회의를 소집할 수 없는 특별한 사유가 있는 경우다.

이번에 정보공개심의회가 서면 심사를 했다면, 그 사유가 무엇인지 궁금하다. 물론 제주특별자치도 각종 위원회 조례 제9조 제4항의 '그 밖에 회의를 소집할 수 없는 특별한 사유'를 들 수 있다. 하지만 이 규정의 핵심은 위원회 회의는 출석 회의를 원칙으로 하되, '감염병이나 천재지변'과 같은 중대하고도 특별한 사안에 준하는 상황이 있는 경우를 말한다. 단순히 '위원들이 바빠서 한자리에 모이기 어렵다'는 의미로 확대해석하는 것은 이 조항 전체의 취지와 맞지 않는다. 위원들의 바쁜 일정은 일반적인 사정일 뿐, '특별한 사유'로 보기 어렵다. 그렇기에 서면 회의는 졸속 심사이자 밀실 심사라는 의구심을 크게 한다. 

◇ 10년 전 부과액은 '비밀'...최근 부과액은 시청이 먼저 공개..."제멋대로"

이번 제주시와 정보공개심의회의 '비공개' 결정 논란과 관련해 의아스러운 일도 나타났다.

제주시가 청구인에게 이의신청 기각 결정을 통보한 후 불과 일주일도 지나지 않아, 해당 마트에 최근 부과한 3차 이행강제금 액수를 언론을 통해 전격 공개한 것이다. 이는 1·2차 부과액 비공개 결정의 사유를 스스로 전면 뒤집은 셈이다. 10년 전과 4년 전 부과했던 액수는 영업상 비밀을 이유로 공개하지 못한다면서, '봐주기 논란'이 불거진 후 최근 이뤄진 부과액은 자진 공개했다. 이로써 그동안 제주시와 심의회가 주장했던 '비공개 사유'의 명분과 논리는 사실상 무너졌다.

이는 제주시와 심의회가 공개 및 비공개 결정 기준을 얼마나 자의적으로 판단하고 적용하는지를 보여주는 대목이다. 도민은 안중에도 없는, 그야말로 '제멋대로' 결정이라 하지 않을 수 없다. 특히 심의회가 행정기관이 원하는 대로 의결하는 '거수기' 역할을 했던 것 아니냐는 의혹이 제기되는 부분이기도 하다. 이에 대해 심의회가 어떤 설명을 내놓을지 궁금하다.

◇ 심의회, 누구를 위해 존재하는가?...도민인가, 행정 엄호인가

정보공개는 국민의 알 권리 보장을 위해 적극적인 공개를 원칙으로 한다. 설령 공개를 제한하더라도 알 권리의 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위에서 최소한으로 이뤄져야 한다는 것이 기본적인 취지다.

그럼에도 정보공개심의회가 제주시의 비공개 결정을 두둔하며 기각 결정을 내린 것은 헌법적 권리와 법의 취지를 훼손하는 것일 뿐만 아니라, 도민의 알 권리를 침해하는 위헌적 결정에 다름없다.

알 권리의 보호와 신장이 아니라, 알 권리를 통제하는 기구로 군림하려는 듯한 심의회의 이번 결정은 심히 우려스럽고 개탄스럽다.

결국 묻게 된다. 심의회는 누구를 위해 존재하는가. 시민의 알 권리인가, 행정기관 엄호인가. <헤드라인제주>