위성곤 제주도지사가 취임 후 처음으로 열린 제주특별자치도의회 도정질문에서 제주 최대 현안인 제2공항 건설을 둘러싼 갈등 해법의 로드맵을 재차 제시했다. 제2공항 환경영향평가서 초안이 나오면 민관협의기구를 구성해 그동안 제기된 주요 쟁점과 이슈를 검증한 뒤 공론화 절차를 거쳐 내년 상반기까지 결론을 내리겠다는 구상이다.

당선인 시절과 취임 초기 밝혔던 내용의 핵심 기조를 그대로 유지한 것이다. 오는 10월쯤 제2공항 건설사업 환경영향평가서 초안이 공개되면 위 지사의 갈등 해법 프로세스는 본격적으로 진행될 것으로 보인다. 위 지사의 갈등관리 능력이 첫 시험대에 오른 셈이다.

도정질문에서 위 지사는 제2공항 갈등 문제에 대한 질문이 나올 때마다 공론화와 사회적 합의를 통한 해결 원칙을 밝혔다.

위 지사는 “민선 9기 도정은 제2공항을 둘러싸고 장기간 이어지고 있는 갈등 해결을 최우선 과제로 삼고 있다”며 “2027년 상반기까지 도민 의견 수렴을 통해 사회적 합의를 도출해 나갈 계획”이라고 강조했다.

향후 절차와 관련해서는 “갈등조정협의회가 도지사에게 최적의 도민 자기결정권 행사 방법을 권고하면, 그 프로세스에 따라 의견 수렴을 진행하고 최종 도출된 결과를 국토교통부에 제주도의 입장으로 전달할 것”이라고 설명했다.

이는 취임 초기부터 밝혀온 ‘도민 자기결정권’ 원칙을 이번 도정질문을 통해 다시 한번 재천명한 것이다. 숙의형 공론조사나 주민투표 등 어떤 방식으로든 도민들이 제2공항 건설 여부에 대해 최종적으로 판단하고 결정한다면 그 결과를 도정의 입장으로 수용하겠다는 취지다.
 
물론 위 지사는 이번 도정질문에서도 개인적으로는 제2공항 건설에 찬성한다는 입장과 최종 판단·결정 및 고시 권한은 국토부에 있음을 전제로 했다. 그럼에도 제2공항에 대한 제주도의 공식 입장은 도민 공론화와 사회적 합의를 통해 정하겠다는 원칙을 분명히 했다.

제주도지사 취임식에서도 "제2공항 문제는 도민 모두가 신뢰할 수 있는 사회적 합의 절차를 마련하겠다"면서 "도민이 납득할 수 있는 과정, 도민이 신뢰할 수 있는 결정이 중요하다"는 입장을 밝힌 바 있다.

결국 위 지사의 제2공항 갈등 해법 구상은 한마디로 찬반으로 분열된 도민 여론을 공론 절차를 통해 정리하겠다는 것이다. 전제는 안전성과 환경성 문제에 대한 검증이다. 

위 지사의 구상을 세부적으로 정리해 보면, 오는 10월쯤 제2공항 건설에 대한 환경영향평가서 초안이 나오면 찬반 측이 모두 참여하는 민관협의기구(갈등조정협의회)를 구성해 운영하면서 환경영향평가 관련 쟁점 사항에 대한 검증을 진행한다는 것이 1단계 프로세스다.

이어 도민 자기결정권 실현 방법에 대한 사회적 합의 도출이 그다음 수순이다. 자기결정권 실현 방법으로는 주민투표가 될 수도 있고, 숙의형 공론조사가 될 수도 있다고 제시했다. 어떤 방법이든 사회적 합의를 통해 제시하는 방법으로 하겠다는 것이다. 

마지막 3단계는 도민 자기결정권 실현을 통해 결정한 결과를 제주도의 입장으로 삼아 국토부에 전달하겠다는 것이다. 이러한 일련의 절차를 내년 상반기까지 완료해 갈등 현안을 해소하겠다는 구상이다.

위 지사의 이러한 구상은 사실 제주도 사회협약위원회가 제시한 권고안, 그리고 전임 오영훈 도정이 제시했던 내용과도 일정 부분 맥을 같이한다.

사회협약위원회 권고안은 위 지사가 제시한 내용과 거의 비슷하다. 민관협의회를 설치해 쟁점 사항에 대해 공동 검증을 하고, 최종적으로는 주민투표나 공론조사를 통해 결정을 내릴 것을 제안했다.

오영훈 전 지사가 제시한 안은 약간의 온도 차이가 있으나 흐름은 비슷하다. 오 전 지사의 경우 환경영향평가서 초안이 나오면 제2공항 사업을 '중점평가사업'으로 조기 지정하고, 갈등조정협의회를 구성해 숙의 공론화 절차를 진행하는 방안을 제시했다.

위 지사가 제시한 구상과 다른 점은 오 전 지사의 경우 도민 자기결정권 실현 방법으로 숙의 공론화를 콕 짚어 제시한 반면, 위 지사는 주민투표나 숙의형 공론조사 등의 가능성을 모두 열어놓고 도민들이 사회적 합의를 통해 선택할 수 있도록 하겠다는 점이다.

어쨌든 위 지사가 구상하는 갈등 해결 프로세스의 핵심은 제2공항 건설이 비록 국책사업이지만, 제주도민의 의사를 다시 한번 묻고 도민 스스로 결정할 수 있도록 하겠다는 데 있다. 이를 통해 제2공항 정책결정 과정에서 제기됐던 절차적 정당성과 도정 신뢰성 문제를 씻어내겠다는 의미로 볼 수 있다. 10년 넘게 찬반 대립이 이어지고 있는 상황에서 사실상 마지막 선택지라는 점에서 긍정적으로 평가할 만하다. 

◇ 민관협의기구 원만하게 구성될까

그러나 위 지사의 구상을 놓고도 우려의 목소리가 적지 않다.

현재 직면한 현실적 문제만 보더라도 과제는 만만치 않다. 우선 민관협의기구 또는 갈등조정협의회 구성이 순조롭게 이뤄질 수 있을지부터가 의문이다.

제주도는 갈등조정협의회에 찬성 측과 반대 측이 모두 참여하도록 한다는 계획이지만, 출발부터 삐걱거리는 모습이다. 찬성 측에서 이미 기본계획 고시까지 이뤄진 국책사업을 놓고 다시 공론화 절차를 진행하려는 위 지사의 구상에 문제를 제기하며 불참 의사를 밝히고 있기 때문이다.

◇ 민관협의기구 구성된다면, 사회적 합의 도출 가능성은? 

두 번째는 설령 찬·반 양측이 참여해 민관협의기구가 원만하게 구성되더라도, 토론을 통해 양측이 수용 가능한 조건과 대안을 도출하고, 최종 결정을 내리기 위한 사회적 합의를 끌어내기가 쉽지 않을 것이라는 점이다. 과거 국토부가 찬·반 양측에서 각각 추천한 전문가 등으로 ‘검토위원회’를 구성해 제2공항 입지선정 타당성에 대한 재조사를 진행했지만, 검증 과정에서 팽팽한 논쟁만 이어졌고 결국 파행으로 끝난 전례가 있기 때문이다.
 
◇ 갈등해법 프로세스, 쟁점사항 검증단계에서 막힌다면?

세 번째는 환경영향평가 초안이 나온 이후 검증해야 할 사안 역시 만만치 않다는 점이다. 전략환경영향평가 단계에서 쟁점이 됐던 사안만 하더라도 △항공수요 예측 등 제2공항 건설계획의 적정성 △항공기-조류 충돌 위험성 △숨골의 본질적 가치 평가의 적절성 △제2공항 예정부지 내 동굴 분포 가능성 등이 있다. 이들 사안은 오영훈 전 지사 역시 갈등조정협의회에서 다룰 검증 대상으로 제시한 바 있다.

무엇보다 위 지사가 제시한 해법의 가장 큰 맹점은 각 단계의 프로세스가 유기적으로 연결돼 있다는 점이다. 만약 진행 과정에서 어느 한 단계라도 합의에 이르지 못하거나 막힐 경우, 다음 단계로 넘어가지 못한 채 전체 프로세스가 중단될 가능성이 있다는 것이다.
 
◇ 내년 6월까지 사회적 합의과 결론, 가능할까

네 번째는 위 지사가 제시한 ‘내년 상반기’라는 시한이다.

위 지사는 이번 도정질문 답변에서 제2공항 갈등 현안을 우선 해결한 뒤, 자신의 공약이기도 한 기초자치단체 도입 등 행정체제 개편 논의를 다음 수순으로 이어가겠다는 입장을 밝혔다. 우선순위를 정한 것이라고 볼 수 있지만, 우려되는 대목도 적지 않다. 제2공항 문제가 장기화하거나 갈등이 다시 꼬일 경우, 행정체제 개편을 비롯한 다른 주요 도정 현안들까지 줄줄이 발목을 잡힐 수 있기 때문이다.

위 지사가 생각하는 로드맵은 오는 10월 중 환경영향평가서 초안이 나오면, 정부 차원에서 진행하는 공람과 공청회 등 법적 절차와 별개로 제주도만의 프로세스를 가동하는 것이다. 우선 갈등조정협의회를 구성해 쟁점 사항을 검증하고, 늦어도 내년 1월까지 도민 자기결정권 실현 방안에 대한 사회적 합의를 이끌어낸다는 구상이다. 이후 내년 6월까지 주민투표나 숙의형 공론조사 등을 진행하고, 그 결과를 제주도의 입장으로 정리해 국토부에 전달한다는 계획이다.

사실 이 로드맵은 일정이 매우 타이트하게 짜여 있다. 예정대로 10월에 로드맵이 나온다고 하더라도 민관협의기구를 빠른 시일 내에 구성할 수 있을지, 구성된다 하더라도 운영 방식에 대한 합의가 원만하게 이뤄질지, 쟁점 사항에 대한 검증이 일사천리로 진행될지는 여전히 미지수다.

도민 자기결정권을 어떤 방식으로 실현할지 결정하는 문제나 도민들의 최종 선택 단계는 각종 검증 절차가 모두 마무리된 뒤에야 비로소 상정할 수 있는 사안이다. 특히 안전성과 환경성에 대한 검증이 최대 관건으로 꼽힌다. 바로 이러한 점 때문에 내년 상반기 중 결론 도출이 쉽지 않을 것이란 회의적 시각도 크게 표출되고 있는 것이다.

중요한 것은 이제 위 지사가 제시한 갈등 해법 프로세스가 시작됐다는 점이다. 선택의 여지 없이 주사위는 던져졌다. 민선 9기 도정의 갈등 관리 능력이 첫 시험대에 오른 것이다. 위 지사의 갈등 관리 프로세스, 과연 제대로 작동해 성공을 거둘까. <헤드라인제주>
 

윤철수 기자 다른기사 보기