헌법 제23조에는 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.라고 규정하고 있어 재산권의 행사는 무제한적으로 보장되는 것이 아니라 공공필요에 의한 경우에는 그 재산권 행사에 제한이 있고, 그러한 경우에는 그 재산에 대해서 보상을 해주고 그 재산을 이전하는 형식을 취하고 있다.
공공복리를 위해서 도로를 확장하고, 그 토지가 공익사업에 편입되는 경우에는 정당한 보상을 지급하도록 하고 있다. 여기에서 그 도로 확장으로 인하여 이익이 증가되는 경우 즉 당해 공익사업을 위한 토지가격이 증가되는 경우에는 이를 보상에서 제외하고 있다.
토지를 보상하려고 하면 일정한 절차를 거쳐야 한다. 토지보상법에는 토지를 우선 강제적으로 수용하는 것이 아니라 성실한 협의절차를 거치도록 하고 있다. 협의절차에 토지주가 협의하게 되면 사업시행자는 보상을 해주고, 토지를 이전하게 된다. 이때에 대법원은 협의취득은 공공기관의 사경제주체로 행하는 사법상의 계약의 실질을 가진다고 하고 있다.
그러나 토지주가 협의가 되지 아니하는 경우에는 사업시행자는 사업인정을 받게 되고, 사업인정을 받은 이후에도 협의를 거부하거나 협의할 수 없을때에는 관할 토지수용위원회에 수용재결을 하여 강제적으로 토지를 수용하게 된다. 이 경우에는 토지보상법에 원시취득이라고 규정하고 있다.
토지보상액을 산정하는 방법은 토지인 경우에는 인근에 당해토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 비교표준으로 하여 시정수정치, 지역요인, 개별요인, 그 밖에 요인을 비교하여 산정하게 된다. 이때의 가격시점은 협의는 협의성립당시, 수용재결은 수용재결시점을 기준으로 하여 토지보상액을 산정하게 된다. 이 경우에 협의할 때 보상액을 더 받을 수 있는지 또는 수용재결할때에 보상액을 더 받을 수 있는지 문제가 된다. 일반적으로 토지가격이 증가되는 추세에 있다면 수용재결이 더 보상액을 받을 수 있다. 다시 말해 지가변동률을 반영하기 때문에 그렇고, 그 밖에 요인 보정치는 인근유사토지거래 사례를 비교표준지와 비교함으로써 보상액이 증가될 수 있다.
헌법은 정당한 보상을 하도록 하고 있기 때문에 보상액 산정시 비교표준지가 적정한지, 지역요인 및 개별요인을 정확하게 반영하였는지, 인근지 유사이용가치를 지닌다고 인정되는 적정한 거래사례를 반영하였는지를 꼼꼼하게 살펴 볼 필요가 있다.
토지 전체가 공익사업에 편입되면 큰 문제는 없지만 공익사업에 편입되고 남은 토지가 있다면, 그 잔여토지가 가격이 감소하거나 잔여지가 종래에 목적에 사용할 수 없는 경우가 있다.
먼저 잔여지 가격이 감소되는 경우는 토지보상법 제73조에 규정되어 있다.
’사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다. 다만, 잔여지의 가격 감소분과 잔여지에 대한 공사의 비용을 합한 금액이 잔여지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 잔여지를 매수할 수 있다‘라고 규정하고 있다.
도로를 확장하려면 사유지를 도로에 편입할 수 밖에 없고, 편입된 토지에 대해서는 일반적으로 2인이상의 감정평가사가 감정평가를 하여 산술평균한 가격을 보상액으로 책정하게 있다. 그런데 남은 잔여지에 대해서 가격이 감소되거나 그 밖에 공사가 필요할 때가 있는데 이는 사업시행자가 알아서 해주는 것이 드물다고 할 것이다. 그래서 이러한 잔여지의 가격이 감소하거나 잔여지에 공사가 필요한 경우에는 사업시행자와 토지소유자가 협의하고, 협의가 되지 아니할 경우에는 관할 토지수용위원회에 수용청구를 할 수가 있으며, 이 경우에는 반드시 사업완료일 또는 사업완료가 고시된 날부터 1년이내에 청구하여야 하며, 이 기간은 제척기간으로 기간내에 청구하지 아니하면 권리가 소멸된다는 것을 유의해야 한다.
두 번째는 잔여지가 종래에 목적대로 사용할 수 없는 경우가 발생하는 경우에 잔여지를 매수청구 할 수 있다. 이는 토지보상법 제73조에 규정된 잔여지 손실과 달리 잔여지 매수청구는 종래에 목적대로 사용할 수 없는 현저히 곤란한 경우 등 엄격한 기준을 요구하고 있다.
잔여지가 종래에 목적대로 사용못할 때 토지소유자는 그 잔여지가 필요가 없으므로 사업시행시행자에게 매수를 청구할 수 있는 제도이다. 이 잔여지 매수청구는 잔여지 가격감소에 대한 손실보상청구는 사업완료일부터 1년이내에 하면 가능하지만, 잔여지 매수청구는 사업완료일까지 해야하며, 그 기간이 경과하면 권리는 소멸된다.
잔여지 매수청구에 대한 요건은 토지보상법 제74조와 같은 법 시행령 제39조에 규정되어 있는 데 ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 사업완료일까지 하여야 한다.’ 라고 규정하고 있으며 구체적인 잔여지 요건은 대지로서 면적이 너무 작거나 부정형(不定形) 등의 사유로 건축물을 건축할 수 없거나 건축물의 건축이 현저히 곤란한 경우, 농지로서 농기계의 진입과 회전이 곤란할 정도로 폭이 좁고 길게 남거나 부정형 등의 사유로 영농이 현저히 곤란한 경우, 공익사업의 시행으로 교통이 두절되어 사용이나 경작이 불가능하게 된 경우, 그밖에 위와 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정되는 경우로 한정하고 있으며 이 경우에도 잔여지의 위치ㆍ형상ㆍ이용상황 및 용도지역, 공익사업 편입토지의 면적 및 잔여지의 면적을 종합적으로 고려하고 있다.
토지소유자는 권리구제가 되지 아니한 경우에는 반드시 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있고, 이 경우에도 수용재결일부터 90일이내, 또는 이의신청을 한 경우에는 이의재결일부터 60일이내에 사업시행자를 피고로 하여 보상금증감소송을 제기하여야 한다.(토지보상법 제85조 참조)
판례를 종합하여 보면 수용재결을 거치지 아니하면 보상금 증감소송을 제기할 수 없고, 잔여지 판단에 대한 사실오인등으로 관할 토지수용위원회가 받아들여지지 아니할 경우에도 결국 보상금에 관한 것이므로 관할 토지수용위원회를 피고로 하여서는 아니된다고 판시하고 있다
잔여지 가격감소에 대한 손실보상청구에 대한 소송과 잔여지 수용청구에 대한 소송은 그 요건을 달리하는 것이고 서로 양립할 수 있는 관계가 아니므로 선택적 병합은 허용되지 아니한다고 하고 있다
이처럼 손실보상에 대한 소송은 반드시 재결을 거쳐야 가능하고, 또한 소송제기기간을 일실하지 않도록 하여야 하는데 가끔 그렇지 못한 경우들이 있음에 마음이 아프다.
한편, 공익사업을 위하여 토지를 수용하거나 매수한 경우에는 일정한 요건을 갗춘경우에 지방세특례법상 대체취득을 하는 경우 그 금액에 해당되는 만큰 취득세를 면제받을 수 있다. 지방세특례제한법상 사업인정을 받은 자에게 협의하거나 수용한 경우라고 규정되어 있으므로 그 사업시행자가 관련법령에서 사업인정을 받거나 사업인정이 의제되는 사업자인지 꼼꼼하게 확인할 필요가 있다. <정태성 경영학박사(제주대학교 부설 부동산연구센터 특별연구원)>
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감사합니다:)